大学章程建设经过双向推动，已经取得初步成效，各校章程纷纷出台。在章程实施过程中，新问题逐步生发，新现象亦渐显现，即“大学章程现象”。一方面，各大学章程内容趋同；另一方面，章程在实施过程中被束之高阁。如何解释章程趋同和章程搁置，如何发挥章程在大学治理中的作用，需要深入研究。

   一、大学章程现象：一个不能回避的实践话题

  我国《高等教育法》第二十七条规定申请设立高等学校的，应当向审批机关提交章程，同时在第二十八条规定了章程的事项。自《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》颁布以来，国务院发布《关于开展国家教育体制改革试点的通知》，提出“推动建立健全大学章程，完善高等学校内部治理结构”；教育部启动了部属高校大学章程制定试点工作，发布了《高等学校章程制定暂行办法》，要求所有高校在2012年内全面启动章程制定或者修订工作。2013年，教育部发布《中央部委所属高等学校章程建设行动计划（2013—2015年）》，要求“985工程”高校要在2014年6月底前完成章程起草工作；“211工程”高校要在2014年底前完成章程起草工作，所有高校要在2015年底前完成章程起草工作。同年11月16日，首次核准中国人民大学等6所高等学校章程。教育部在章程制定前期，大学章程研究成为高等教育研究的热点话题，各方面理论探讨已有不少，为章程文本的制定提供了有效指导。

  学界对大学章程的基本认识为“大学的宪法”，是连通国家法律和学校内部规则的中介。通过对我国大学章程研究做知识图谱的梳理发现，该领域主要研究内容包括：概念探讨、现代大学制度、自主办学、依法治校与内部治理结构5个方面。学界认为章程是实现大学法治的根基，是保障大学独立人格和自治传统、维护学术自由、完善大学治理结构的重要举措。大学章程的建立和完善，是我国高等教育法制化，大学法人治理结构进一步完善的标志，是大学治理过程中必须贯彻和实施的基本原则。

  但随着各校章程的逐步出台，学界关于章程研究的热度似有下降，而大学章程现象成为了一个新的值得关注的问题。在理论层面，章程建设带来了大学法制化发展的契机，但在实践层面，高校内部的各类群体仍延续着对行政权力和学术权力矛盾的讨论。从理论上看，章程出台后，两种权力关系在正式文件中得到规定。但从我们的调研结果来看，事实并非如此。我们有理由质疑，大学章程的制定及出台是否起到了其应有的作用，在改善大学治理结构、提高大学自主权、维护学术自由等方面的效用是否得到发挥。鉴于此，有一些学者指出，“大学章程文本质量不高、大学章程宣传不到位、大学章程执行机制缺位、大学章程执行人员素质不高、大学章程实施环境欠佳”是造成章程实施困境的主因，提出了“把大学章程作为成文的正式制度，忽视其本身的文化内涵，走向表象上的形式主义”等理论批评。这些讨论对全面描述章程现象提供了富有启发的视角，但还没有从整体上对章程现象进行理论解释。如果只是讨论章程制定和执行中的某个细节，不从理论上彻底理清大学章程现象背后的逻辑，大学章程或许会长期陷入被束之高阁的困境。探索章程现象的理论阐释，是回答大学治理问题的重要基础。

   二、大学章程现象的理论分析

  制度学派因韦伯式的科层制组织无法解释一系列现实问题应运而生。其代表人物包括塞尔兹尼克（Philip Selznick）、迈耶（John Meyer）、斯科特（Scott）以及迪马奇奥（DiMaggio）等。塞尔兹尼克在1940年代率先对理性组织提出批判，指出组织首先是作为一个经济体（economy）以及适应性的社会结构存在，而非超脱于经济和社会之外。组织的运行不仅要依赖理性的科层制，也要依赖非理性的情感。因此，组织研究必须走出理性模式，考虑组织外部环境的影响。

  大学是一种组织。组织学对大学的组织特性有过系统研究，提出了若干理论模型，包括自中世纪大学成立以来的学者社区模式，明兹伯格（Henry Mintzberg）提出的专业化组织模型，马奇（James G. March）提出的“有组织无政府”模式和垃圾桶决策模型，维克（Karl E. Weick）提出的松散耦合模式，以及鲍德里奇（J. Victor Baldridge）提出的政治模式等。从这些大学组织模型来看，大学并非一个完全理性的组织，非理性因素在大学的运行中起着至关重要的作用。因此，在这一点上，大学的组织运行现状与制度学派的理论前提高度契合。从制度学派的理论框架出发，大学必须时刻关注其经济和社会基础。这是借用制度学派理论框架分析大学章程现象的前提。

  迈耶和罗文（Brian Rowen）是制度学派中期的代表人物，他们沿着赛尔兹尼克的脉络，从组织的非理性出发，解释了制度趋同和组织趋同现象。他们指出，组织研究必须考察组织的制度环境（institutional environment），即一个组织所处的法律、制度、社会规范、观念等广为人们接受的社会事实。制度环境中，最重要的是组织的 “合法性”（legitimacy）机制，即强调这种广为接受的社会事实具有强约束力，规范人的行为。韦伯（Max Weber）认为，合法性有三种来源：传统、卡里斯玛型领导和法律。制度学派的合法性机制与韦伯的观点有所不同，强调社会制度的约束力量。因为组织生存在制度环境中，必须得到社会的认可。有两种意义——强意义和弱意义——上的合法性机制。强意义上的合法性机制强调制度制约着组织及组织中的人，使组织不得不采取制度环境所认可的组织行为，而人只是制度的载体，不具有主观能动性。弱意义上的合法性机制强调制度的激励机制，认为制度通过影响资源分配和激励方式来影响人的行为。制度不塑造人们的思维和习惯，而是通过激励来影响个人和组织的行为。

  迪玛奇奥（DiMaggio）和鲍威尔（Powell）从弱意义上讨论了组织和制度的趋同性。他们指出，有3种机制——强迫性机制（coercive）、模仿性机制（mimetic）和社会规范机制（normative）导致和促进了这种趋同。强迫性机制是指组织必须遵守政府所制定的法律以及一系列的纪律规章，否则就会遭受惩罚。模仿性机制是指各个组织都会模仿相同领域中成功组织的行为和做法。因为环境具有不确定性，通过模仿可以减少这种不确定性。社会规范机制是指社会规范产生了一种共享观念和共享思维，从而导致了组织趋同。

  在采用这一框架对大学章程现象进行分析之前，还需要回答以下问题：章程对大学来说意味着什么？为什么在很长一段时间内，没有章程的大学依然可以运行？如前所述，我国《高等教育法》规定大学成立的前提是有章程，因此，章程意味着大学的合法化。而没有章程时代的大学之所以可以运行，简单来说，是“因为大学可以根据惯例或者传统行事而完全不需要成文的法律法规。”但是，“没有章程并不意味着没有制度，没有系统的成文制度也不意味着大学奉行无政府主义。”正如赛尔兹尼克所述，非正式制度等非理性因素在大学的运行中起了关键作用。此外，中国传统“礼治”思想也影响着大学内部运行，《礼记·仲尼燕居》有云：“礼之所兴，众之所治也；礼之所废,众之所乱也。”简言之，“礼治”的要义是通过国家“权威”自身的“明德”和对民众实施“仁政”和道德教化，来实现社会有序与和谐的目标。大学中的“权威”，从科层角度来讲，是各级党政负责人；从学术角度来讲，是各学科带头人。这与制度学派合法性机制中的“社会规范机制”起到了相同作用。因此，在一定程度上，权威本身成为了一种社会规范，决定了大学秩序，但这种秩序并不需要用章程来维护。所以，虽然没有章程，但大学的合法性得到了其他方面的支持，因此其运行仍保持有序状态。

  明确了章程对大学的合法性作用，就可以借用制度学派的理论框架分析章程现象。根据制度学派的观点，一方面，根据强迫性机制，大学需要保证自己法律上的合法性，必须按照规定制定章程；另一方面，制度的激励作用也引导大学如此行事。但对于大多数高校而言，章程的制定工作刚刚开始，尚在摸索状态，因而引发了章程研究热潮。虽然有一系列研究作为基础，但对于部分高校的章程制定人员来说，一方面，他们没有时间和精力去梳理大量的研究结果；另一方面，一些高校的章程制定多由行政部门主导，因而缺乏理论与实践的对话。因此，根据模仿性机制的观点，在本领域中话语权本身不强的高校不会率先制定章程，因为他们不确定章程制定的合理性，亦不确定章程是否有助于其合法性的提升。所以，只能由当时的试点院校率先制定。这也就解释了为什么在章程制定的过程中，需要按照高校类型，分不同时段加以规定；也解释了各高校章程核准的时间为何会存在时间差。待第一阶段的章程颁布之后，基于模仿性机制的因素，为减少章程制定中的不确定性，大部分高校几乎都没有跳出第一批章程制定的文本，因此也就导致了各高校之间章程趋同。

  为什么章程在大学的实际运行过程中会被束之高阁？依然要回到制度学派的合法性机制。从制度学派的理论看，我国大学治理在传统上并不依赖章程，大多数高校在无章程情况下保持着大学的有序运行。因此，对大学而言，章程的最初目的是为了大学的合法化，而不是为了大学的运行而制定。因此，章程一旦设立，便被束之高阁，与大学内部的运行过程相分离。

  但此处存在一个悖论。因为在实际中，大学的各个利益相关者都认为章程并非与大学的实际运行无关，而是与大学的运行高度相关。那么，高度相关的章程，为什么也会被束之高阁呢？制度学派的理论框架并不能完全解释这一现象，因为制度学派关注组织的外部环境和外部控制，忽视组织的微观基础和组织中人的作用。而这一现象，人的因素起到了重要作用。在这里，奥尔森（Mancur Lloyd Olson）的集体行动理论对大学章程现象可以起到补充解释作用。集体行动理论认为，组织的收益是公共性的，组织内的每个成员都能分享，而不管他是否为之付出了成本。所以，在经济学理论框架中，经济人或理性人都不会为集团的共同利益采取行动。

  大学章程出台，提出了保障学术权力的若干规定，尤其是其中关于设立学术委员会的规定。很多没有学术委员会的高校，在章程建设的过程中，成立了学术委员会。通过学术委员会的设立，组织本身希望缓解高校内部学术权力和行政权力之间的冲突，而学术人员也希望通过章程，减少行政人员决策的主观性，希望看到界定清晰的章程文本。但如亚里士多德所言，人类在本性上是一种政治动物。大学组织的政治模式早已描述了大学微观政治的常态。从微观政治的视角来看，章程的建设过程实际上是利益协商的结果，是大学内部政治互动的产物。从集体行动理论来看，章程的有效运行有助于整个组织的治理水平得到有效提升，促进组织成员参与大学治理，调和行政与学术的矛盾。为实现这一目的，需要组织成员付出巨大的努力。对组织成员而言，相较于做成此事的结果，如此做并不会显著增加其个人收益。因此，个体即便知晓章程的有效运行会推动大学善治的实现，也不一定会为此付出更多的努力，在这种集体行动的逻辑之下，组织的惯性得到了保持，从侧面导致了章程的束之高阁。当然，该逻辑并非唯一的解释，在现实中也不是每个成员都是集体行动中的个体，也并非所有的高校都存在这样的现象。

  制度学派的理论框架和集体行动理论可以对大学章程现象做出一定理论解释，可以为我们解决大学章程现象提供一些思考方向。如可以增加章程执行的合法性机制，跳出大学组织本身，从大学组织的外部系统考查章程现象，破除大学的集体行动障碍等。随着大学法制化建设的深入，章程作为大学合法性来源的依据，必将成为大学内部权力运行的基本准则。基于此，笔者尝试提出破解章程现象的几个方向，并以此为根据，建立一个大学章程建设的理论模型。

   三、大学章程现象的破解之道

  1. 加强章程宣传力度，实施大学文化引导。 “大学章程的问题，表面上是制度和管理问题，实际上却是文化问题”，“章程是组织文化的彰显，需注重章程制定和执行过程中的组织文化导向”。不可否认，文化对章程的贯彻实施具有重要的影响作用，文化建设也无疑是章程现象的破解之道之一。但是，采用文化建设的方式在现实中存在困境。首先，文化是一个相对模糊的复杂概念，文化在章程的具体实践中，是一个不可操作的观念，多数情况下只能够存在于理论探讨之中，存在于组织内成员的相互交往当中。其次，根据制度学派的观点，文化本身具有长期性的特点，是受先前的制度影响而形成的。而且，中国大学治理本身就存在“无章程”的制度文化氛围，短时间内进行文化改造难度很大。

  因此，文化建设固然是破解章程现象的重要方式之一。但由于其单独作用存在较大的不确定性，必须与其他方式通力合作。比文化建设要容易一个层次的，是实施文化引导，文化引导的前提是使全体组织成员知晓章程，因此，首先需要加强章程的宣传工作。相比于文化建设，这项工作所需要的时间和精力都要少一些，只需要将章程作为大学的文化符号，经常在组织内部加以讨论，或采取宣传、学习或其他方式，让组织成员认识到章程对于自己参与学校治理有着重要作用。此后，高校的规章制度，都应明确表明是根据章程的某款某条制定或实施的，不断发挥文化引导的隐形作用。但这种方式在章程运行的初期可能效果不会很明显。依据奥尔森的观点，在集体行动中，即使组织成员知晓章程对大学治理的改善具有重要意义，但由于其个人所耗费的精力并不能使其从中获得更多的回报，对其个人利益并无重大影响。因此，个体的参与意愿不会很高。但无论如何，集体行动的前提是取得观念的一致，宣传和引导，是不可忽视的有效方式。

  2. 完善大学纪律建设，建立章程运行监督机制。纪律建设是大学治理的基础。从广义上来理解，大学内部最大的纪律就是大学章程。纪律与文化，共同构成了大学权力运行的双重约束。纪律的刚性配合文化的柔性，保障大学有序运行。在文化层面引导，需要在纪律方面予以保障。从大学治理的实践来看，高校对纪律不够重视，组织内成员总是希望通过“关系”来处理组织中的各项事宜，进而破坏组织规定的办事程序。从个体来讲，找“关系”是个体理性的表现，但从组织的视角来看，“关系”导致了群体和组织的非理性，导致了组织内部的纪律和规矩意识的淡薄。因此，在建立章程监督机制之前，需先树立大学内部的纪律意识。只有将纪律的主体价值确立，才能避免监督机制连同章程一样被束之高阁。

  加强宣传与文化引导指明章程建设的方向，纪律建设和章程监督机制保证组织向该方向运行。首先，需要进一步对相关规章制度进行修订，系统清理大学内部纪律与章程相矛盾的地方，保证组织内部的各项纪律具有“合法性”根基。其次，需要严格执行相应的纪律，让其惩罚功能落地，系统推动章程运行。但修订的基本前提是保证纪律制定的程序规范，内容民主。

  有学者提出采取建立章程评估机制的方式来实现章程有效运行之目的。章程评估应包括“合乎国家体制要求、反映大学多元利益相关主体利益诉求、对各主体具备充分规制效力、符合大学学术本位、促进大学持续发展及具备可靠的支持与保障条件”等方面。这给建立章程监督机制提供了有益的思考方向，但是，这些标准相对而言还比较模糊，需要在实践中进一步细化。因此，在章程监督机制的操作化层面，还需深入研究。

  3. 统一关于章程的价值观念，进行大学管理体制变革。上述两种方式主要讨论了在大学内部治理中破解章程现象的路径，还需从大学的外部治理的角度讨论该问题。需通过统一章程的价值观念，即大学的利益相关者都要充分认识到章程对大学法治的核心作用，进行大学的管理体制变革，理顺大学的内部治理结构和外部治理结构。理顺内部治理结构的核心是大学纪律建设；理顺外部治理结构的核心是大学与政府的关系。“大学与政府的关系核心在于确立大学自治的理念和完善相关法律和制度，把高等学校建设成为面向社会依法自主办学的法人实体，确立大学真正的独立法人地位。”然而，在实践层面，高校“事业单位法人”的法人属性本身就与大学的独立性需求存在张力。因此，章程的条文与大学的实践运行存在一定距离。要从根本上破解大学章程现象，需明确大学章程的三重特点，即“从形式上看，大学章程是政府与公办高校签署的行政契约；从内容上看，大学章程既是办学许可证，也是治理委员会和管理层的运行规则；从效力上看，大学章程是法律的延续，对政府、大学、理事、管理人员等均具有约束力。”其中，尤其要关注章程对政府的约束力。根据制度学派的理论，外部环境决定了大学的组织运行，影响了章程的有效性。这就要求政府在处理与大学的关系之时，需要规避“文件办学”的顶层设计，真正从根源上走向“依法办学”。确保顶层设计与大学章程的一贯性。破解大学章程现象，统一政府与大学关于章程的价值观念，进行大学的管理体制变革是关键。

   四、大学章程建设模型：一个理想类型

  三种方式对破解章程现象起到不同方面的作用。加强章程宣传和实施文化引导主要解决大学章程建设过程中章程是什么，为什么要建立和章程执行问题；完善大学纪律建设、建立章程运行监督机制，主要解决大学章程建设过程中章程如何建设，如何发挥效用的问题；统一价值观念，进行大学管理体制变革主要解决大学章程建设中政府和大学的认同和实践问题，以及组织内部成员的认同和实践问题。而这三者统合的前提条件，是大学的卓越领导。首先，“在复杂的情况下，大学面对的决策环境的复杂性和不确定性极大增加。而领导的主要任务就是在确定性和不确定性之间寻找可能性”，消除组织内部和外部的认识分歧。针对章程现象，即消除大学、政府、社会和组织成员关于大学章程的认识分歧。其次，只有经由大学卓越领导，才能有效避免集体行动的困境。基于大学的卓越领导，本文尝试提出大学章程建设模型，在理论上助力大学章程成为大学治理的习惯，成为组织内部和外部看待大学的习惯。从习惯的视角来看待和理解章程，可以跳出合法性机制的思维框架，消除关于章程的认识分歧，避免集体行动困境，克服章程现象，推动章程在大学治理的过程中落地生根。

  科维认为，习惯的形成包括3个方面：知识、技巧和意愿。当三者相统一时，习惯才会形成（如图1所示）。知识层面的习惯是指知道此习惯是什么（what），为什么要培养这种习惯（why）；而技巧层面的习惯则是指在实践中如何实践这种习惯（how）；意愿则是习惯的最高级层次，表明发自内心的认同并实践这一习惯（want）。章程建设的过程，就是大学治理形成法治习惯的过程。从习惯的角度而言，章程习惯形成的3个方面就是破解章程现象的3条路径，也可以近似的看作知识模式、技巧模式和意愿模式。三者相互协调配合，共同构成了大学章程建设模型（如图2所示）。但是，这个模型只涵盖了章程建设当中的部分因素，不能表征章程建设过程中的所有内容，因而只是一种理论上的理想类型。但这一模型的价值在于，提供了一种通过卓越领导而加强章程建设的方式和路径：即如何把三个圈的交集扩大，让三圈合一，从而达到章程建设的理想状态。

    在模型的具体实践中，需要注意，大学的卓越领导“不是领导者的独唱，即使是跟随者，也担负着一定的领导角色”。卓越领导的关键是建立组织信任。在章程建设层面，在组织内部，要求全体组织成员建立对章程的信任；在组织外部，要建立政府与大学的相互信任。只有在价值观层面推进对章程的重视和信任，才能在实践层面推动章程的有效运行，发挥章程在治理结构中的关键作用。建立大学对章程的信任，需要通过自上而下的方式，从顶层设计开始，将章程的习惯贯彻到大学治理的每一个环节当中。而贯彻的方式，就体现在破解章程现象的3条路径之中。二者互为促进关系。唯有如此，组织及其成员对章程的习惯才能形成，才能从根本上破解章程现象。

   五、结语

  大学章程现象是章程建设初期所经历的必然阶段。任何一项制度历经从无到有，都十分不易。这其中涉及大学治理中的价值观冲突，对原有习惯的打破，对未来不确定性的担忧等多个方面。制度学派的理论框架和集体行动理论为我们认识和理解章程现象提供了一扇视窗。在章程现象的理论解释之后，需要我们在实践中破解章程现象。这是一场系统工程，需要加强章程宣传，实施大学文化引导；需要完善大学纪律建设，建立章程运行的监督机制；需要统一关于章程的价值观念，进行管理模式变革。三者的基础在于，需要大学的卓越领导。卓越领导需要组织信任，组织信任意味着对章程的信任，这是一场关于大学治理习惯的深刻变革。以章程现象的理论分析和破解之道为基础，可以建构出大学章程建设模型。该模型是系统推进大学章程运行的一个理想类型，将在理论上助力大学章程成为大学治理的习惯。破解大学章程现象，需要由上而下的系统改革，需要贯彻一整套的“法治”价值观，形成法治习惯。

  大学章程现象是高等教育改革中所面临种种问题的一个缩影。这提醒我们，在认识和实施改革之时，应当将改革的思维确定在习惯和价值观层面，超越具体的技术，需从根本上进行改革，破除惯性积弊，实现大学治理的法制化和现代化。