大学内部资源配置及其制度选择研究

大学内部资源配置方式决定着大学从政府、市场和社会所获得资源的利用绩效，最终影响大学办学水平。新世纪以来，随着我国政府加大对各级公立高校的投入，大学所获取的各种形式的资源相对丰富。在此背景下，大学资源配置绩效成为了大学治理的关键环节，也是大学领导力高低的重要体现。当前国内各级各类大学资源配置的具体实践纷繁复杂，对我国大学内部资源配置的影响因素、理论逻辑与实践困境进行研究，进而提出资源配置制度选择的政策性建议，具有理论价值与现实意义。

一、大学内部资源配置的影响因素

所谓大学内部资源配置，它所限定的是在大学内部，意即大学通过不同方式从政府、市场和社会获得人、财、物等既定资源，然后在大学内部不同机构、不同学科之间进行分配的活动。大学内部资源配置无疑是一种经济活动，所供大学进行内部配置的资源也是有限的，所以追求大学内部资源配置的更好结果（绩效）是应有之义。可以用一个简单的公式来表达大学资源内部配置的基本逻辑：F=f（X）。其中，X是所要在大学内部进行配置的各种资源，主要包括人、财、物等有形资源，也包括理念、制度、声誉等无形资源。F代表的是对既定资源在大学内部进行配置的结果。作为一项经济活动，配置无疑要追求F值的最大化。怎样进行配置才能使F值最大化是本文研究的核心问题，而回答这一问题的前提是厘清大学内部影响资源配置的因素有哪些。

大学内部的资源配置是由配置主体决定的，而配置主体可能是单一的个体，更有可能是多个个体的组合（委员会）。无论配置主体是哪种形式，配置活动都是一种价值和利益选择，在实践中配置主体的价值与利益选择呈纷繁芜杂状。但是这些纷繁芜杂的活动总是受到几类因素的影响。统观中外学界的研究，对大学内部资源配置的影响因素探讨较少，但大学作为一个组织，笼统或宏观地受到哪些因素的影响却是研究的热点，其中最为著名的思想是伯顿·克拉克的“三角协调理论”。该理论认为，大学整体上受到国家权力、学术权威和市场三个因素的影响和制约，这三个因素构成了三角形的三个角，每个国家高等教育的情形都能在这个三角形内找到对应的点。例如，前苏联的高等教育主要受到政府权力支配，故处于三角形的“国家权力”端；美国的高等教育受到市场影响特征突出，故处于三角形的“市场”端；而在意大利高等教育领域，学术权力高高在上，故处于三角形的“学术权威”端。在克拉克看来，理想的模式应该是学术权威、市场和政府权力三者处于三角鼎立的状态，既相互牵制，又相互排斥。而在实践中，完全理想模式并不存在，不同国家由于其政府支持高等教育的力度不同，高等教育系统总是偏重于使用某一种特定模式进行协调。把克氏理论应用到我国高等教育实践中来，会发现，在我国高等教育中央集权管理模式下，大学受到政府行政权力的高度影响，教育行政部门的政策、规范等影响到了各级各类高等教育机构的宏观和中观层面，甚至在微观管理层级也有波及；随着市场经济体制的建立，市场对我国大学的影响正在加大，但整体而言，大学对市场的敏感性并不强；另外，由于历史和现实原因，我国大学学术权力的影响力整体上也是不强的，这也是“高校去行政化”议题之所以存在的原因。总而言之，我国公立高校属于强行政权力、弱市场和学术权力的宏观治理模式。

如上探讨的其实是影响我国公立大学内部资源配置的间接影响因素。那么，影响大学内部资源配置的直接因素有哪些？一般地，外部或者宏观的大学治理影响因素会传递到大学内部。对高等教育管理模式而言，有中央集权型、地方分权型和两者结合型。中央集权型典型代表是法国、中国等，美国则是地方分权的典范。需要明确的是，一个国家高等教育采取哪种管理模式，与这个国家的历史、文化等因素相关，并没有绝对的好坏优劣之分。我国高等教育中央集权管理模式对大学内部资源配置带来影响，其表现就是大学内部资源配置受到强大的行政权力左右。这种行政权力是从外部的国家政府向高校内部一以贯之的。高校领导层由各级行政部门任命，带来的逻辑就是，公立高校领导层需要全力贯彻政府的旨求，满足各级政府的偏好。观察我国公立高校具体实践，会发现，在大学内部治理过程中，行政权力的影响是“刚性”的，各级政府任命高校领导层，高校内部通过组织部门任命中层和基层行政干部，各级行政干部都必须满足上级行政部门的偏好。这种逻辑能够保证政令畅通，是高校内部资源配置的强力直接影响因素。其次，对我国公立高校校内的学术权力而言，不同层级的高校具体情形存在差异。一般而言，越是高端的大学，其学术权力越为彰显，越是低层的高校，学术权力越是势微。但是整体而言，由于历史与文化等原因，我国公立高校的学术权力彰显程度还有待增强。彰显学术权力是区分大学与公司企业、政府机构不同的关键之处，也是大学本质之吁求。在大学内部资源配置时，学术权力通过参与配置决策的学术委员会或教授委员会代表来履行，这种方式是正规的、有组织的；而学术权力也可以通过非正式组织的方式在内部资源配置时产生影响。第三，市场因素也会影响大学内部资源配置，其表现方式主要是受新公共管理理论的影响，强调大学在向内部各部门、各学科配置资源时采用竞争方式。大学内部各学科、各部门在分割有限的资源时，以学科和部门的绩效为基础，达到标准者，配置更多资源；而对不能达标的部门和学科，则减少投入甚至整体建制性淘汰。校内学术性竞争无非是科研产出、学生培养质量和社会服务等的竞争。如上三点与大学治理外部因素是对应的，但是我国公立高校处于特定的历史文化传统中，还有一点深深地影响着大学内部资源配置，就是“关系”。费孝通提出了中国社会人际关系中的“差序格局”理论，他认为，我们的关系格局不像一梱梱扎清楚的柴，而是把一块石头扔到水里所产生的一圈圈外推出去的波纹：每个人都是这些波纹的中心，被波纹所推及就发生联系。大学内部同样呈现出人情社会状，因此“关系”成为了大学内部资源配置的重要影响因素之一。综上所述，行政权力、学术权力、市场竞争和人情社会是我国公立大学内部资源配置的直接影响因素。

二、大学内部资源配置的理论逻辑

探讨公立大学内部资源配置的理论逻辑，关键在于厘清谁配置、怎样配置两个问题，即配置主体，以及各配置主体所持的配置逻辑。另需探究的是，大学作为迥异于公司企业、也相比更为复杂的机构，它应然的资源配置逻辑是怎样的。

我国公立大学内部资源配置主体首先有学校领导层（I）。大学实施的是党委领导下的校长负责制，学校领导层有以党委书记为首的党委和以校长为首的行政两套系统，而且一般地大学财务报账时由校长“一支笔”签字。但是在本文研究中，没有必要把党政分开来考量，因为党委和行政两套领导班子不管其分工怎样，都是由上级组织、行政部门所任命，同样需要“对上负责”，他们在大学内部资源配置过程中的行事逻辑并没有因为其是来自党委系统抑或行政系统而有不同。所以，大学资源配置主体的学校领导层包括大学的党委书记、副书记和委员，校长和副校长等。其次，大学内部资源配置主体还有学术权力的代表——教授。教授可能是来自于学校学术委员会，也可能是来自于学校教授委员会。教授代表教师和学术权力参与大学内部资源配置决策。同样地，我们不论教授代表来自哪一部门、哪一学科，作为一个整体把他们作为大学内部资源配置的教授层（II）。第三，参与公立大学内部资源配置的主体还有学校行政中层（III）。既包括学校各职能部门领导，特别是财务、计划、审计等与经济资源密切相关的职能部门领导；还包括学院一级的领导。需要明确的是，与学校领导层和教授层相比，学校行政中层在资源配置中的权力似乎要小，但是在我国公立高校当前资源配置“条块分割”的情形下，学校职能部门和学院领导对资源的二次配置拥有较大的权限，而一般地学校行政中层实现资源二次配置的方式经常是“选择性行政”。“选择性行政”对大学事业发展而言，可优可劣，但它确实彰显了学校行政中层在资源配置上的权力。

大学内部资源配置无疑是一种经济和管理现象。探讨经济和管理现象的出发点一般都是放在主体的人性假设上。人性假设是制度设计的逻辑基础和起点。大学内部资源配置的三类主体，客观而实事求是地看，整体上都主要是“经济人”。在经济学中，所谓“经济人”的人性假设，是指主体在日常生活中，都是在追求个人利益特别是经济利益最大化，并为此理性地做决策。认定大学资源配置主体的“经济人”人性假设，并不是对三类配置主体的否定，而是强调，虽然人会具有“利他性”，也有“社会人”的人性成分存在，但是整体看，“经济人”的人性成分“坚硬”地支配着日常行动。这也就是新公共管理理论和公共选择理论所认同的人性假设。具体地说，根据公共选择理论，代表政府和公共利益的公立大学领导层和学校行政中层，仅为一个抽象概念，而在现实生活中，学校领导层和行政中层是由官员所组成的，官员也都是追求自我利益最大化的“经济人”，学校目标、学校决策和学校行为不可避免地要受官员自身动机所左右。这也就打破了作为资源配置主体的学校领导层和行政中层的完全“公益人”假想。同样地，作为学术权力代表的教授也呈现出强烈的“经济人”人性成分。

公立大学内部资源配置三类主体的基础人性都是“经济人”，由此出发，这三类配置主体在进行资源配置时都有自己的目的性。大学领导层一般扮演两类角色，一是教育家，另一是官员。作为教育家的大学领导，其工作与信念相关，但许多时候，一方面本来这种教育家的信念就不一定强，另一方面当与自己作为“经济人”的切身利益相冲突时，官员的本色将更为凸显。从“经济人”的逻辑出发，大学领导系上级政府任命，其必然要对上级政府负责，这决定着其升迁和事业前途。而执政的合法性更多地体现在政府的功绩上，所以对任命大学领导的上级政府而言，政绩是其实在的偏好。那么对大学领导而言，在自己有限的任期内做出政绩以满足上级政府的偏好，则相对作为教育家的身份来说更为刚性。由是，在大学领导层的意识中，资源配置的绩效更多地指向短期内显性的表征。于是，“多快好省”地出显性成绩就成为了学校领导层在很大程度上的资源配置绩效追求。

需要指出的是，大学领导层追求政绩的资源配置绩效观并不一定总是完全有悖于高等教育规律的。学校行政中层由学校领导层任命，也有教育者的身份或者信念存在，其资源配置的绩效指向的重要方面当然也就是满足校领导层的偏好。而其作为教育者对资源配置绩效的追求指向的情形与校领导层雷同，既柔性又弱势。最后，作为学术权力代表的教授层，其关注更多的往往不是行政所追求的效率，其诉诸的往往是学术逻辑，关注教育的内在本质，甚至是学科发展规律。

作为“经济人”，教授们在资源配置时尤其会关注与自己相关的学科、相关的人的资源获得情况，甚至会出现“掌勺者多占”的企图与现象。对一所具体的公立大学来说，其资源配置的最终绩效是如上三类资源配置主体相互博弈的结果。另外，我国大学上下分层明显，处于金字塔不同层级的大学，其资源配置的状况并不一致，但三类资源配置主体所持的主要逻辑不外乎如上。

那么，大学作为一种高等教育机构，它应然的资源配置逻辑是什么?不同资源配置主体对什么是大学资源配置绩效有不同的理解，甚至对大学资源配置绩效的理解成为了配置逻辑的关键。其实，学术界更多地使用的是“资源配置效率”这一概念。所谓效率，就是投入产出比。对于大学，投入容易理解，但是何谓大学的应有产出却不易在实践中取得一致意见。而且大学资源配置作为一种管理活动和经济活动，考察其结果时，只使用效率的维度是不够周全的。

著名管理学者罗宾斯等认为，效率(efficiency)是要求用少的投入取得多的产出，效益(effectiveness)是要求从事的活动有助于组织目标达成。所以，公立大学内部资源配置理应考虑其效益问题。对大学资源配置结果的考量需要走出简单的“效率”范畴，而走向“资源配置绩效”。一般可以规范地认为，大学的功能在于人才培养、知识生产和社会服务，这也是其本质属性所在。这种对大学职能的经典性解读是理解大学产出的关键，所以大学资源配置的绩效不是简单的“大楼”建设、培养学生的数量和科研论文的篇数等。更为复杂的是，大学产出中的学生的教育效果是长远性的，具有“后效性”，而科研论文对国家社会的影响不是篇数、期刊等级能够简单表征的。所以，从应然的资源配置逻辑出发，大学内部资源配置的绩效追求是复杂而要求考量全面的，不是简单的“政绩”概念所能涵盖的。

三、大学内部资源配置的现实困境

在我国公立高校内部资源配置的实践中，整体观之，存在“行政主义”、“管理主义”和“关系主义”的现实困境。我国公立高校从《高等教育法》的角度看是独立法人机构，但是实践中大学的运行治理模式更类似于政府的行政机构，其自上至下的逻辑与政府行政机构是高度同构的。高校的领导层由上级行政部门任命，每个校级领导都有相应的国家干部层级对应，从部级到处级。大学内各职能部门、各学院机构都设有与政府行政部门对应行政级别的岗位，处级、副处级、科级和副科级等，校内行政干部由学校领导层任命。这一由校外上级行政机构到校内科员的链条中的行政权力对公立高校的管理作用重大。当在高校运行过程中，行政逻辑过分彰显时，就可以称之为“行政主义”。

“行政主义”在大学内部资源配置过程中充分体现在两点上，一是尽力满足高校外部的上级行政部门偏好。一般可以认为，上级行政部门是“公益人”的形象，但是根据新公共管理和新制度经济学的理论，上级行政部门是由具体的人所组成，而具体的人除了其专业与公益信念外，体现更强的也是其“经济人”人性成分，其也在理性地追求个体利益的最大化。所以，上级行政部门有自己的“政绩观”，而这种“政绩观”可能会符合高等教育规律，但由于教育事业的成效本质上具有“迟效性”、“发散性”，且难以真正量化比较，而上级行政部门往往只能追求外显的、即效性的政绩才对其个人有利。这里就存在由“行政主义”所带来的矛盾，其结果往往是大学内部资源配置更热衷于“大楼建设”而不是“大师养成”，使资源配置绩效偏离了大学本质。这一逻辑不只存在于大学领导层，也存在于学校行政中层，其中的道理是相同的。“行政主义”的另一体现就是在大学资源配置过程中，代表行政权力的学校领导层和行政中层过于强势，而代表学术权力的教授层过于弱势。而行政权力由于受“政绩观”影响，再加上专业与教育信念不够，常常带来学校有限资源配置的方向偏差。

管理主义认为，公共行政的核心追求应是经济、效率和效益的最大化，这三者就成为了公共部门的“至善”，或者是“行政价值链条的原点”。管理主义的以经济刺激来进行量化管理与控制的方式操作起来相对简单，在当前公立高校内部资源配置实践中大受欢迎，于是“数论文”计“工分”、过分利用经济刺激杠杆的“管理主义”大行其道。通过资源配置来执行这种简单的管理方式能够得到即时的、外显的政绩，这与“行政主义”旨趣相投。但是从教育规律角度看，这些“政绩”往往难以促进大学的本质性发展。

大学开展的是迥异且复杂于企业的事业，它追求的是具有幸福能力的个体的培养，以及引领人类文明发展的知识生产，这些维度的绩效难以即时量化考核，而且作为大学资源配置主体的行政方是难以对学术进行专业评估的，这就是为什么需要严格的学术同行评议。大学资源配置在大学发展过程中是一种关键的引领力量，管理主义所带来的浮躁、重科研轻教学，甚至学术失范在不同层级的大学都有表现。有论者论，“三流大学数文章篇数、二流大学看代表作质量、一流大学看真正学术贡献”，国内大学管理主义的彰显程度也存在如是分层，但整体上，“管理主义”过分张扬，损害了我国高等教育的整体发展。

所谓“关系主义”，是指在公立大学内部资源配置中，“关系”成为了一种重要考量因素，影响资源配置的绩效和公平。中国的人际关系更多地强调“自我主义”、“公私群己的相对性”、“伦理的特殊主义”、“人治社会”和“长老统治”。资源配置主体经常以个人为圈子的中心，以“学缘”或者关系网络为重心，来参与资源配置。在“人治社会”和“长老统治”的传统下，我们往往容易把“公私群己”的界线混淆，让其具有相对性和模糊性。更有甚者，其资源配置行为中体现出强烈伦理道德的相对性，认为对自己及自己圈子的伦理合理性在于利益对自己的有利性。“关系主义”的逻辑带给大学资源配置的影响经常是违背教育规律，不利于大学组织利益的。它难以以更高的视角来看待学校有形与无形资源的配置。国内有学者基于非正式组织相关理论，深入分析了我国公立高校“家族化”现象，阐述了师资队伍建设中以学缘关系缔结“家族”群的过程，并且论证了高校“家族化”对资源配置和知识生产的负面影响。在大学资源配置过程中，教授层代表有时就是“家族长”，当他们以“关系主义”作为决策逻辑时，大学资源配置就往往会出现偏差。在当前国内公立高校“近亲繁殖”较为突显的学术环境里，如上“关系主义”负面影响资源配置整体绩效的情形值得重视。而且，在大学资源配置主体的两方行政权力代表中，“关系主义”也明显存在。无论是学术权力中的，还是在行政权力中的“关系主义”都会带来资源配置的低绩效和不公平。

四、大学内部资源配置的制度选择

首先，高等教育立法和大学章程建设应为大学内部资源配置提供刚性的制度供给。制度是“各种带有惩罚措施、能对人们行为产生规范影响的规则”。根据新制度经济学的理论，制度是经济社会发展的重要“内生资源”。中国社会没有法治传统，可以说是一个“礼治社会”。我国人治的传统历史悠久，儒家道德维护了基本的社会秩序。在20世纪各种革命的冲击下，儒家道德滋养在人们的思想意识中流失殆尽。改革开放和市场经济建立以来，物质主义的冲击更让人们无措失序。这样的社会现实同样存在于高等教育系统中。公立高校资源配置的“行政主义”、“管理主义”和“关系主义”的偏差需要强力、刚性的制度来纠正，以使大学资源配置的整体逻辑符合教育规律，带来更高的配置绩效。大学内部资源配置的制度建设，从上位来看，需要有国家层面的《大学法》之类的专门规范，学校要有资源配置的专门“立法”，这种“立法”应规范于《大学章程》之中，往下配制以细则条例。大学内的资源配置立法应具有足够的刚性和延续性，不应因为大学领导的更迭而随意变动。

其次，大学内部资源配置制度设计应使各利益相关者充分博弈。公立高校内部资源配置的主体有代表行政权力的学校领导层、学校行政中层，以及代表学术权力的教授层。但是实际上，在高校资源配置这一经济行为中，利益相关者波及到了广大学生和普通教师，尤其是年轻教师。所以，高校资源配置理应由三方配置主体主导，要有广大学生和普通教师尤其是年轻教师的听证参与，这样才能实现资源利益分享的广泛性。与此同时，需要做到各资源配置主体之间的权力平衡，而不能让一方权力独大。在资源配置时，当一方权力主体独大时，往往会出现在配置时只能关照到一方利益，而其他利益相关者的利益被忽视;而且，在资源配置主体的任何一方，即使它能够充分关照各利益相关者的利益，但单一方的决策理性肯定是有限的。现实中，有些高校在资源配置时行政权力张扬，学术权力暗淡，带来了资源配置过分强调即时和外显效率，违背了高等教育规律，学校的学术传统一点点流失。所以，在做资源配置的制度设计时，不但需要各利益相关者广泛参与，重要的是保证各资源配置主体能够进行充分的博弈。只有这样，才可能平衡各种利益立场和认知水准，使资源配置的各影响因素实际发挥的作用合理均衡，以克服“行政主义”、“管理主义”和“关系主义”的偏差，最终达到符合高等教育规律的资源配置方式。资源配置民主是大学管理民主的重要组成部分，它大大降低了资源配置决策的风险，以及其中可能产生的“寻租”租金水准，理应是高校资源配置制度设计的基础性考量。

第三，大学内部资源配置制度设计应在尊重高等教育规律的基础上科学评估资源配置绩效。大学发展具有诸多规律，比如，大学培养人才的效果具有“后效性”，大学教育事业对学生个体的影响是长远的，甚至是终生的;大学的知识生产等事业对社会的影响往往不是立竿见影的，而是发散性的;普通大学的本科教育的定位应该是通识教育，而不只是为学生求职做准备，没有受到好的通识教育的毕业生，其走上社会后个体的幸福程度，以及对社会的贡献程度都没有保障;文史哲等“长线”学科，其发展需要缓慢积累方见成效，所以需要在资源配置时有专门的考量，做到配置公平;大学办教育事业，人才培养是基础，轻教学重科研是对大学本质的悖逆，这些在做资源配置绩效评估时都要得到切实尊重。更为重要的是，需要走出大学资源配置效率范式，准确理解大学资源配置绩效。绩效不是简单的投入产出比问题，关键在于，绩效评估与效率性、效益性相关的产出应是符合教育规律的，赢利与政绩工程等不应在资源配置绩效评估考虑范围之内。对学术产出的评估，应走出简单粗暴的“数论文”范式，应更强调同行评议。

（《清华大学教育研究》2017年第6期）